一、存款保险制度的起源与特点

    1929年美国爆发了史无前例的经济危机，在随后长达   5年的“大萧条”时期，美国总共有9100多家银行破产，银行业自身不仅遭到严重破坏，反过来又极大地加重了危机的严重程度，为保护存款人——特别是小存款人免遭损失，维护银行稳定，美国国会于1933年通过格拉斯·斯蒂格尔法案，决定成立联邦存款保险公司（FDIC）。联邦存款保险公司的成立取得了立竿见影的成效，银行挤兑停止了，银行破产大幅度下降，并且在其成立之后的大多数时间里，银行破产数量维持在较低水平，保障了美国金融业的稳定。其他各国纷纷效仿，迄今已有70多个国家建立了存款保险制度。

    存款保险制度是指为吸收存款的商业银行等金融机构成立一个保险机构，各成员金融机构向该保险机构交纳保险费，当成员金融机构面临经营危机或破产时，由保险机构直接向参加保险的存款人在一定限度内给予偿付，或者由保险机构将金融机构的资产和投保的负债整体出售给其他经营稳健的金融机构，或者由保险机构接管并经营直到使其恢复良好的财务状况。

    存款保险制度之所以与管理当局审慎监管、中央银行的最后贷款人功能并称为金融安全网的三大基本要素，是因为其尽可能减小了存款人的损失风险，提高了公众对金融机构的信心，特别是在个别金融机构发生倒闭时，能够有效避免破坏性极大的“传染性挤兑”。在没有存款保险制度时，存款人会因为恐慌而不加选择地到金融机构提款，即使经营稳健的银行也会因为存款人的这种不理智行为而受到重创，甚至破产。

    但存款保险制度又并不杜绝金融机构破产，因为金融机构也是工商企业，在市场经济中参与竞争，承担风险，为自己的经营决策承担后果。存款保险制度通过保险限额、保险费率等的设计，可以让金融机构和存款人分别承担一定风险，从而使金融机构在经营中注意控制贷款与投资风险，使存款人和社会公众加强外部约束，配合金融监管当局的监管，共同维护银行业的稳定。

    二、中国引入存款保险制度的意义

    （一）有利于保护存款人的利益和维护银行业的稳定

    保护存款人的利益，维护银行业的稳定，是存款保险制度建立的初衷。银行主要靠吸收流动性负债来作为贷款和投资的资金来源，其资产与负债变现能力的不同决定了银行固有的脆弱性，再充足的资本率和再完备的存款准备金制度，也无法满足所有存款人同时提款的流动性要求。同时银行又不同于一般的工商企业，与普通企业的破产相比，银行的倒闭造成的恐慌和损失大得多，如果处理不当，将直接威胁一个国家或地区的经济安全。存款保险制度就是通过给予存款人偿付或保障，稳定存款人的信心，避免个别银行的危机导致银行业的崩溃。

    （二）有利于中国市场经济体制的建主和完善

    新中国成立至今，只有一家银行被关闭，即1998年关闭的海南发展银行。从当时的情况看，海南发展银行关闭后，由中国工商银行托管，大部分存款人只是把存款转存到工行，提取现金的人不多，并没有引起恐慌。即使是现在，社会公众也认为银行绝难倒闭，就算倒闭，他们也不担心存款会受到损失。这一方面是因为中国存款的80％集中在中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行等四大国有独资商业银行，另一方面更重要的原因是，社会公众认为，银行是国家的，而不论其在组织形式上是国有独资的还是股份制的，有国家信用做保证，不用担心存款受损失。

    以上情况似乎说明了在中国建立存款保险制度并不十分重要，然而事实并非如此。回顾中国工商银行托管海南发展银行的过程，牵涉范围之广、动用人力和物力之多，使其更像一个政治事件而不是一个经济事件。国务院、人民银行作出决定后，中国工商银行总行成立了以行长为组长，二名副行长为副组长的托管工作领导小组，下设托管办公室，办公室成员坐镇海口统筹工作，该行海南省分行和广州市分行抽调了700名业务骨干，总行又从全国抽调了150名业务骨于提供支援，专门投入到托管工作中。海南省省长和副省长多次召集会议进行研究，并成立了“关闭海南发展银行海南省协调小组”，下设政策协调、托管、应急处理3个办公室，海南省公安厅、武警总队先后派出警力1000多人次进行协助。

    然而在成熟的市场经济国家，类似的银行关闭或破产案件并不少见，但他们在处理时多依靠存款保险公司、至多是中央银行等经济手段来解决问题，并不像中国一样连中央和地方政府甚至军队都要参与其中，不仅依靠经济手段，还要在很大程度上借助行政手段来解决问题，成本高昂。也正是因为成本高昂，所以政府在决定银行破产时必然顾虑重重、进退维谷，而且政府一般会倾向于尽量避免银行破产，而这实际上无异于以人为力量抗衡市场规律，延缓矛盾。如果处理不当，常常会导致矛盾积累恶化直至大爆发。可以想见，在银行破产数量非常有限的情况下，靠政府来处理问题还能勉强应付；一旦破产数量达到一定程度，连政府力量也无济于事时，则不仅会引起经济危机，还必然导致社会动荡。

    事实上，在中国不仅广大存款人，就是许多银行自身，也把银行看作是国家的，而并非是独立经营的法人。只要商业银行的管理层把国家作为自己的最终担保人，认为再大的窟窿也可以由国家来填平，认为国家财政是能提供源源不断援助资金的取款机，他们就不会真正重视在贷款和投资时的风险，就不会真正保护存款人的利益。而存款保险制度的建立就是将国家从救世主的位置上解放出来，用存款保险公司这样一个商业主体取而代之，通过市场的手段来解决市场的问题，使各商业银行真正成为独立经营、自担风险、自负盈亏的市场经济主体，相互竞争、优胜劣汰，在维护整个银行业稳定的同时又不排除银行破产，及时将不合格的成员淘汰出局。

    （三）有利于加强对中国银行业的监督和约束

    虽然中国早在1995年颁布《商业银行法》时就明文规定：  “商业银行在不能支付到期债务时，经中国人民银行同意，由人民法院依法宣告其破产。”但在有国家作后盾的情况下，公众只会将其看作一项法律条文，而不会考虑该条文在执行时会给自己带来的风险，他们在存款前不会花很大精力对银行进行比较选择，在存款后也一般不去关心银行的经营管理情况。与此形成鲜明对照的是，曾为中国第二大的广东信托投资公司在陷入债务危机后，国家表示不予支持，于1998年宣布关闭，受到损失的投资者花钱买到了教训，从此以后对投出去的钱瞪大了眼睛。在建立存款保险制度后，国家不再承担担保责任，对中国的存款人来讲，实际上是存款的保障程度降低了，风险提高了。这就迫使中国的存款人开始关注银行的财务状况和经营情况，监督银行的贷款和投资是否合法、是否稳健，从而提高了银行业的外部监督和约束力度。

    与此同时，银行自身内部监督和约束的自觉性也会提高，这一方面是因为存款人的压力，因为一旦出现违法违规现象，或者暴露管理漏洞和经营风险，存款人就会转移存款，给银行的资金来源造成影响；另一方面也会承受来自监管部门的压力，按照世界上的通行做法，监管部门每年会对所监管的金融机构进行信用评级，而存款保险公司是根据该金融机构的信用等级来确定保险费率的，等级越高，费率越低，此外信用等级还会影响到银行在市场中的筹资成本，从而影响其经营业绩。

    三、关于中国建立存款保险制度的几项建议

    （一）建议实行强制保险

    存款保险的投保形式有两种，即强制性和自愿性。前者指所有存款性金融机构都被强制要求在存款保险公司投保；后者指允许金融机构自行决定是否参加存款保险。自愿性存款保险的最大问题是容易导致逆向选择，即偏好风险的银行更愿意参加保险，而经营稳健的银行宁愿选择不参加保险，相当于在无形之中鼓励银行冒险，与约束银行经营行为、维护银行业稳定的初衷背道而驰。而且自愿性存款保险还常常导致保险费用的升高，特别是在大、小银行规模相差悬殊的情况下，大银行往往分恃实力雄厚而拒绝投保，于是相应的保险成本就全部落在小银行身上，有时候费用之高足以吓退有保险意愿的小银行。而强制性存款保险虽然剥夺了银行自由选择的权利，但可以避免以上弊端。

    （二）建议实行部分保险

    根据对存款人的保护程度，存款保险可以分为全额保险和部分保险。前者指对存款人所有的存款都进行保险；后者指对投保的存款设定一最高限额，对超过限额的那部分存款不提供保险。就中国目前的情况来讲，实行全额保险与现行的国家投保并无本质上的不同，也就失去了通过建立存款保险制度，在保障存款人利益的同时，强化银行监督约束、提高银行经营效率的意义。因为在全额保险的情况下，银行的道德风险不能有效降低，不过是从“赢了是自己的，亏了是国家的” 变为了“赢了是自己的，亏了是保险公司的”，而且由于存款的保障程度高，将弱化存款人对银行的选择和监督。

    实行部分保险，非常重要的一个问题是如何确定保护上限。从发达国家的实践看，这一标准根据各国经济发展水平。居民可支配收入、通货膨胀、平均存款等因素的不同而各不相同，如对每个存户的最高限额，美国为10万美元，法国为的40万法郎，日本为1000万日元，加拿大为6万加元。保护上限太低，则未被保护的存款较多，银行发生危机时依然容易产生挤兑，不利于银行业的稳定；反之，如果保护上限太高，一方面存款保险制度的成本较高，另一方面道德风险也会增加。因此中国若建立存款保险制度，必须根据国情制订恰当的保护上限，并且要根据实际情况的不断变化而相应作出调整。

    （三）建议实行差别保险费率

    差别保险费率制度就是根据各家银行风险大小的不同，采取不同的保险收费标准，与统一保险费率相比，它能够敦促银行控制风险，约束他们的过度冒险行为。1993年，美国设计了以风险为基础的差异保险费率制度，每个银行的保险费根据其资本情况和联邦存款保险公司对银行财务状况的评估来确定，银行被划入到9种保险类别中（如下表所示）。中国可以在搞好商业银行信用评级的基础上，借鉴美国的做法。

每100美元投保存款的保险费用

单位：美分