银行业支持预付式消费资金监管路径及
工作建议
近年来，餐饮、烘焙、健身、教培等民生领域部分商户卷款跑路，预付卡挤兑风险或各类负面舆情频发，消费者投诉居高不下，预付式消费监管的薄弱环节及资金监管缺位问题受到社会广泛关注。青岛金融监管局对预付式消费资金监管情况开展调研，深入了解银行业参与支持预付式消费资金监管的路径，面临的问题和困难，提出相关工作建议。
一、银行业支持预付资金监管主要路径
（一）传统银行存管模式
根据《单用途商业预付卡管理办法（试行）》（商务部令2012第9号）、《教育部等六部门关于加强校外培训机构预收费监管工作的通知》（教监管函〔2021〕2号）等行业法规要求，消费者支付的预付资金转入商户在银行开立的资金存管专户，存管银行对预付费资金进行资金监管或按比例冻结，并根据指令进行资金划转。例如，建设银行青岛市分行开展单用途商业预付卡资金存管业务，对青岛辖区某大型百货企业预付卡进行资金存管，按照商户在商务部门的备案情况，按比例冻结保证资金。中信银行青岛分行依托教育部全国校外教育培训监管与服务综合平台对青岛辖区的教育培训行业进行资金存管，主要负责账户开立及系统对接资金自动扣划，根据销课情况逐步划转资金。
对预付资金实施银行存管，可借助银行的财务管理优势，有效规制商户任意支配预付资金，并节约监管资源。但该模式也存在较多不足。一方面，商户覆盖面窄。中小型商户发行的单用途卡，由于无法在商务部门备案，其资金实际处于监管真空。教育部门建立校外培训机构资金监管专用账户，但大多数培训机构与家长私下交易，资金脱离管控。另一方面，存在“权益”混同问题。银行主要对商户收取的资金进行监管，若商户产生经营风险，或因债务纠纷导致存款账户资金被司法冻结，可能出现消费者之间权益混同、或消费者和商户的其他债权人之间权益混同现象，将对消费者主张权益、退赔追索造成影响。
（二）数字人民币智能合约平台
2023年3月邮储银行青岛分行委托第三方公司开发建立数字人民币智能合约预约消费服务平台“智金卫士”，消费者通过“智金卫士”平台购买商户预付卡，预付资金归消费者所有，进行消费时，智能合约按照实际消费情况自动执行资金划转至商户钱包。2024年7月，平台合作商户“伍佰优品健身”突然闭店，邮储银行青岛分行成功实现全国首笔数字人民币智能合约自动退费，探索试点取得良好成效。目前，邮储银行青岛地区上线智能合约商户293户，商户数量居全国第一位。智能合约平台发挥作用还需推广使用数字人民币，鉴于公众对数字人民币使用率有限、接受度不足，尚未得到普遍试点。
（三）服务信托模式
服务信托模式是利用信托财产独立和破产隔离的制度优势，引入信托公司通过预付类资金服务信托模式进行资金监管，信托公司提供预付类资金的信托财产保管、权益登记、支付结算、执行监管、信息披露、清算分配等管理服务。例如，苏州市引入信托公司探索建立的预付式消费资金管理平台，通过信托公司开发系统、对接政府搭建的管理平台，打通消费者、商户、主管部门、信托公司终端，对校外培训机构预收费行为进行管理。该模式对信托公司信息系统建设、社会公众认知度、配套政策均有一定要求，已有多家信托公司在全国不同地区、行业领域探索开展有关业务。
（四）公证提存方式
银行参与搭建预付资金监管平台，消费者将预付款项提存至公证机构指定的账户中，由公证机构对款项进行保管和监管，待商户履约后，公证机构才会将款项支付给商户。通过引入“提存公证”司法工具，建立有效的争议解决机制。例如，交银金科、交通银行上海分行为上海长宁公证处成功搭建上海首个预付资金监管平台，采用“科技+公证提存”的方式加强预付资金监管。该模式需要政策制度体系的配套支持，目前全国仅在个别地区单点式开展。
二、存在的问题及困难
（一）制度体系尚不完善。按照《国民经济行业分类》，预付式消费涉及农业农村、教育、人社、民政、交通、体育、商务、文旅、卫健等九个行业主管部门。当前各部门的监管政策制度标准不一，部分消费行业还存在预付式资金监管的制度空白。从国家层面看，仅有商务部、教育部出台针对性政策文件，但覆盖领域相对局限，具体执行不够严格。从外省市层面看，部分地区探索由各行业主管部门分头出台预付式消费监管制度，如北京、上海出台体育行业预付式消费资金监管细则。从青岛市层面看，主要执行国家层面政策文件，各行业主管部门未出台属地监管制度，推广资金监管缺乏上位法支持。
（二）社会信用体系建设存在不足。诚信是预付式消费前提，但目前社会经营主体诚信素养不足，市场主体信用体系尚未有效建立。商户信用数据零散、孤立、封闭，消费者办理预付卡时，无法获知商户的信用状况和经营状况，消费者与商户之间信息不对称，难以自主规避预付式消费的潜在风险。同时，受制于市场主体众多、罚则限制等因素影响，行业主管监管执行相对乏力，难以进行惩治性处罚，对规避监管的行为打击效果有限。
（三）市场参与意愿度不高。“管住”预付款，商户失去灵活周转资金空间。此外，银行存管资金需要冻结账户内的部分资金，或通过保险保函等方式增加资金保障，商户需承担额外资金成本。同时，引入预付资金管理机制，或将失去预付资金的折扣性质，削弱对消费者的吸引力。
（四）银行的让利推广方式难以持续。目前，青岛辖区对预付式消费推广数字人民币智能合约业务，主要靠银行出资补贴、吸引商户，但总体效果有限，且出资补贴难以长期维持。此外，预付式消费资金具有笔数多、单笔金额小的特点，需要高效的金融科技作为支撑，且消费的形态和场景迭代升级快，需要银行持续的科技运维投入，短期内产出效益难以覆盖投入成本。
三、工作建议
（一）完善预付式消费制度体系。一是建立监管协调机制。加强央地协同，建立由各行业主管、市场监管、金融监管部门共同参与的协调机制，积极推进预付资金监管。二是完善政策制度。政府相关部门根据商务部、教育部等相关规定及《消费者权益保护法实施条例》等，结合本地区特点，出台系统性监管制度体系，针对不同消费场景明确主管部门及预付费资金管理要求和实施细则，为开展不同行业预付费资金监管提供政策指导。
（二）重点行业推广预付费资金监管机制。针对投诉量高、问题反映集中的烘焙、健身、美容美发、餐饮、教培等行业，由行业主管部门主导、行业协会协同，大力推动商户在银行机构开设预付费资金监管账户，将预付费资金纳入监管范围，切实保障消费者的资金安全。整合相关行业管理平台和市民政务服务体系，搭建统一预付式消费资金管理平台。
（三）完善金融机构相关配套服务。一是指导金融机构推广“以资换资”服务，针对商户预付款被“冻结”后的流动性缺口，银行可以监管账户的预付资金为质押，对商户予以信贷支持，解决商户的资金短缺问题。二是对开立监管账户积极、监管账户资金流水良好的商户，银行可提高商户的信用评级，必要时给予商户信用贷款，以提高商户参与预付费资金监管的积极性。三是探索以保证保险替代资金“冻结”等新模式，减轻商户的成本负担。
（四）加大政策支持力度。一是加强政策奖励。以发放补贴、给予税收优惠、支持业务拓展等方式加大资金投入力度，促进包括金融机构等市场主体提高参与资金监管业务的积极性。二是加强宣导推介。在促进消费、以旧换新等活动中，配套推广数字人民币智能合约平台等新模式，提升预付资金监管普及率。
（五）推进行业自律和诚信体系建设。目前，浙江建立“e付保”平台，整合跨部门大数据，构建商户信用风险评价体系，对商户配置“绿、黄、红”三色预付码供消费者查询。可借鉴相关经验，推动行业组织制定行业规范和标准，引导商户自觉遵守并接受社会监督。搭建预付式消费风险提示平台，前瞻保障消费者权益。加强诚信评价和管理，对存在严重失信行为的经营主体实施联合惩戒和曝光，营造诚信经营的良好氛围。